日本一家民間智庫最近以福島核電事故10週年爲契機，檢驗了事故的教訓是否被充分吸取到了核能電廠安全措施之中，並彙總出版了最終報告。這家民間智庫在福島核能電廠事故發生之後立即出版了調查報告，指出了福島核能電廠存在的各種問題。福島核能電廠事故發生後，日本國會、政府、日本原子力學會、東京電力也都分別成立了事故調查委員會，發佈了各自版本的調查報告。但是，後來一直沒有認真做過事故之後日本的核能電廠安全對策是如何改進的。民間智庫出版的這本最新報告嚴厲地指出，「新的安全神話又誕生了」，「過去10年雖然在積極致力於消除事故的近因，但卻缺少克服遠因的勇氣」。
回顧事故發生10年來的首份報告
發佈報告的是一般財團法人「亞太倡議」（Asia Pacific Initiative，船橋洋一理事長），在東京電力福島第一核能電廠事故發生7個月後的2011年10月透過下屬組織「日本重建倡議」成立了福島核能電廠事故獨立檢驗委員會（簡稱福島事故民間調查委），並於2012年2月發佈了覈查報告。這次新發布的報告是由2019年夏季成立的「福島核能電廠事故十週年檢驗委員會」彙總的，報告回顧了2012年覈查報告中指出的問題和教訓，並檢驗了日本從事故中吸取了多少教訓，以及有多少被應用到了之後的對策中。
2012年2月發佈的核查報告中嚴厲指出，福島核事故是東京電力公司組織性怠慢造成的「人禍」，此外還提到了日本經濟產業省原子力安全保全院與電力企業的「苟合」，以及原子力安全委員會缺乏事故因應能力，將批評的矛頭指向了電力企業和監管機構雙方。關於原子力安全保全院與電力企業之間的「苟合」，國會成立的「東京電力福島核能電廠事故調查委員會」（國會事故調查委）也在2012年7月提交給衆參兩院議長的報告中用「監管的俘虜」一詞進行了尖銳的批判。被監管的電力企業比監管機構擁有技術優勢，掌握更多的一手資訊，實際控制了監管機構，讓監管流於形式，使得監管變成了有助於企業一方獲利的行為。國會事故調查委使用「監管的俘虜」一詞批判了這種可以說是日本特有的情況，並在報告中斷言：「結果就是，針對核能安全的監管和監督職能崩潰」。
從「監管的俘虜」變成「作業型監管」
「福島核能電廠事故十週年檢驗委員會」此次發佈的報告指出，國會事故調查委9年前用「監管的俘虜」一詞提出的批評使福島核能電廠事故後的監管方式發生了以下變化：「以高度獨立的原子力規制委員會取代了原子力安全保全院，排除了來自業界的壓力，朝着切斷相關政府省廳關係的方向轉型」。報告中將這種變化稱爲「作業型監管」。具體來說就是，原子力規制委員會設定了自認爲是「世界最嚴格」的「作業」，電力企業只有完成這些「作業」並達到標準才算合格，才被視爲可以確保了「安全」。
執行這種「作業型」監管會發生什麼呢？報告中認爲：「電力企業會以滿足監管要求爲目標，認爲達成目標就保證了‘安全’，就可以提供人們‘安心’」。另外報告還指出：「‘作業型監管’的前提是，留‘作業’的一方需要注意到所有事情，要想到一切可能發生的事故並全部加入‘作業’中。如果留‘作業’一方忽略了某個問題，‘安全’就無法實施。這樣會造出新的‘安全神話’，即核電安全監管委員會涵蓋所有問題，這樣做就是‘安全’的，人們可以‘安心’。只是把事故前的安全監管措施變成了事故後‘世界上最嚴格’的‘作業’」。
報告指出了「作業型監管」的危險度，作爲取代「作業型」監管方式，報告建議應該更重視「效果型監管」。對於一旦發生事故就會讓很多人面臨生命危險的核電業務來說，安全的提高永無止境。報告中強調了「效果型監管」的必要性，認爲正確的安全監管方式是：無論電力企業還是監管機構都要始終以「更高的安全」爲目標，不斷努力、不斷進行改進並集思廣議。
堅持「國策民營」的危險
報告中還提醒注意日本核電業務存在的本質問題，即尚未擺脫「國策民營」（國家政策委託給民營企業實施）的形式。隨着2016年全面放開電力零售自由化，電力公司變成了「普通企業」。如果今後繼續操作將核電作爲「國策」推進，那麼能讓「普通企業」承擔高額的監管成本和維護成本嗎？如果將核電的安全監管方式由「作業型」變更爲「效果型」，是否能發揮「效果型監管」、即電力企業爲了提高安全而與政府平等地交換意見呢？在原子力規制委員會不考慮電力公司的經營問題，以及東京電力公司内部的改革也不夠充分的情況下，如果再發生事故，最終要由誰來負責？報告提出了這些疑問並嚴厲指出：「這些問題沒有理清，目前的情況只能說與福島核能電廠事故發生前並無二致」。
亞太倡議於2月27日線上舉行了紀念此次發佈的報告和去年10月發佈的《新冠因應·民間臨時調查會 覈查報告》的研討會「日本政府學到了什麼——福島民間事故調查委與新冠民間臨時調查會提出的問題」。在研討會上，船橋洋一理事長介紹了爲協助編寫報告而接受採訪的美國核管理委員會地區中心前主任查爾斯·卡斯特的話，提醒注意監管機構與電力企業之間的關係在日本和美國有很大的不同。
發生福島核能電廠事故時，卡斯特還是美國核管理委員會向日本派遣的工作群組的負責人，據其介紹，在美國，萬一發生緊急情況，監管機構與電力企業會一起想辦法。但在日本，監管機構只負責檢查的工作。擔任「福島核能電廠事故十週年檢驗委員會」的主席，爲報告撰寫序言和後記的東京大學公共政策研究生院鈴木一人教授也表達了同樣的擔心。福島核能電廠事故發生後，監管機構與電力企業之間的距離進一步拉大的情況變得越來越明顯。鈴木教授認爲，合理的方式應該是：由原子力規制委員會制定監管目標，電力企業自己設法去實施目標，然後再由原子力規制委員會進行審批。他指出：「這樣可以朝着提高安全的目標共同努力，目前的現實卻在朝着錯誤的方向推進」。
在研討會「日本政府學到了什麼——福島民間事故調查委與新冠民間臨時調查會提出的問題」上發言的亞太倡議理事長船橋洋一（上排左）和東京大學公共政策研究生院教授鈴木一人（上排右）
機率風險評估被推遲
民間事故調查委在2012年的報告中作爲事故原因指出的「安全神話」現在正以另一種形式重現，關於這種情況，報告中指出：「（監管機構）以技術不成熟爲由，尚未對與福島核能電廠事故類似的現象進行機率風險評估」。另外還指出：「關於在重大風險面前能多大程度允許‘不確定性’存在，監管機構與電力企業之間還沒有形成用於安全對話的共同語言，這與福島核能電廠事故前也無變化」。
機率風險評估法是一種對被認爲會導致重大事故發生的所有終極因數的發生頻率和損害程度進行整理，根據機率論來評估設計規格的有效性的方法。核電設施内發生溢水和火災、遭遇地面震動和海嘯、多個反應爐同時受損——因應福島核能電廠經歷過的這種重大事故被認爲離不開機率風險評估法，但與美國不同，日本尚未導入該方法。
此外報告中還指出，監管機構尚未針對重大事故着手推進實際對策也引人關注。雖然對核能電廠安全負最大責任的是電力公司，但也要考慮到發生電力公司無法解決的重大事故的可能性並採取對策。報告中建議：「必須冒着生命危險工作的估計是熟悉現場的操作人員和自衛隊。雖然最終做決定的是政府機構，但電力企業和自衛隊必須爲這種時刻制定計劃並進行訓練，否則就要在沒有任何準備的情況下執行極其危險的任務。對於這種時候到最前線執行任務的人，國家會準備什麼獎勵、懲罰、表彰和補償措施？又要如何感謝他們呢？現在是時候來決定這個‘國家意志’了」。
報告中還有一點引人關注的是，指出了政府在新冠疫情的因應方面也像福島核能電廠事故一樣缺乏「準備」。亞太倡議成立了「新冠因應·民間臨時調查會」，並於去年10月發佈了調查報告。其中指出「針對大流行病的準備工作不充分」等，批判日本政府沒有從2009年的新型流感疫情中學到經驗。另外還指出，雖然内閣官房設置了新型流感等對策室，但並沒有發揮指揮塔的作用等，認爲「因應大規模傳染病的準備工作不充分。缺乏準備是與福島核能電廠事故共同存在的問題」。
日文：小岩井忠道（JST客觀日本編輯部）
中文：JST客觀日本編輯部
【相關鏈結】
「亞太倡議」新聞發佈「‘福島核能電廠事故十週年檢驗委員會’發佈‘民間事故調查委最終報告’，整理了福島核能電廠事故十週年的總結和對未來的建議」
「亞太倡議」新聞發佈「‘日本政府學到了什麼——福島民間事故調查委與新冠民間臨時調查會提出的問題’（2月27日舉行）舉辦指南」
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2012年02月29日科學門戶「民間事故調查委發佈福島第一核能電廠事故的核查報告」
2011年11月28日科學門戶「與世界共用福島經驗的責任」
