科學研究 - 為防止日益嚴重的全球塑料污染而制定條約，草案出爐，拍板艱難

塑料垃圾造成的環境污染在全球範圍内日益嚴重。塑料對人們來說非常熟悉。由於塑料給人們的日常生活和社會帶來了極大的便利，全球的塑料生產和使用量不斷增加。伴隨這一趨勢，塑料垃圾的數量也在不斷增加。

流入環境中的塑料很難被分解。從陸地或河流流入大海，在漂流過程中碎裂成大小不到5毫米的「微塑料」，在吸附有害化學物質後進入海洋生物體內。之後可能通過食物鏈對人類健康產生負面影響。

聯合國環境規劃署（UNEP）《Turning off the Tap》報告書（詳見下文）中展示的不斷增加的塑料垃圾照片（供圖：UNEP、拍攝地點和時間不詳）

為瞭解決日益擴大的全球塑料污染，聯合國正在起草一項國際條約。為爭取在2024年底前完成條約，目前已舉行了三次政府間談判委員會會議，最終敲定了條約草案。然而，條約能否在某種程度上限製塑料的排放和廢棄，使其成為具有法律約束力的内容呢。這個最大的問題還有待於研究，今後各國間的談判一定會是艱難的。

每年有1億700萬噸塑料垃圾流入到環境中

聯合國環境規劃署（UNEP）在今年5月發表了題為《Turning off the Tap》（關閉水龍頭）的報告書，概述了全球塑料污染問題。封面是塑料垃圾從水龍頭流出的示意圖，呼籲必須阻止塑料垃圾流入到環境中。

UNEP《Turning off the Tap》報告書封面（供圖：UNEP）

報告首先指出，自1950年以來，全球塑料的生產和使用量急劇增加，每年生產4.3億噸塑料，其中超過三分之二是很快就會成為廢棄物（垃圾）的一次性產品（短壽命產品），並且其數量正在不斷增加。如果生產量繼續保持現有水平，預計到2060年，產量將達到目前的三倍。發展中國家的生產和使用量在未來必定會增加，除非發達國家減少生產和使用量，否則世界總量將會增加。

報告顯示，截至2020年，生產和使用的塑料中約有2.38億噸成為垃圾，約1.07億噸流入到包括海洋在内的環境中。此外，預計到2040年，垃圾產生量將超過4億噸，流入到環境中的量也將增加。

報告還指出，如果推遲5年實施具體的垃圾減排措施，垃圾量將增加8000萬噸。如果不採取行動，全球每年的社會和環境成本將達到3000億至6000億美元，有些估算甚至超過1.5萬億美元。此外，到2040年大幅削減垃圾量的成本將達到約650億美元。

2020年全球產生了2.38億噸塑料垃圾，其中1.07億噸塑料垃圾流入到包括海洋在内的環境中。（供圖：UNEP）

UNEP報告稱，2040年減少80%是可能的

《Turning off the Tap》報告不僅介紹了全球塑料污染的嚴重性，還研究了減少垃圾的對策，並分析了採取措施與不採取措施相比在減少污染方面的效果。報告還表明，通過利用現有技術和政策轉變等對策，可以大幅減少塑料污染。

報告指出，通過從一次性產品市場轉變為可再利用市場，即從「丟棄經濟」轉變為「再利用經濟」，到2040年可將塑料垃圾最多可減少80%。報告強調，有必要杜絕過度包裝等不必要的使用，轉而向再利用、循環利用、以及替代材料轉換。

在塑料垃圾問題中，產品的「再利用」、「循環利用」、「向替代材料轉換」非常重要（供圖：UNEP）

具體來說，首先從市場上取消過度包裝和不能再利用的塑料製品，通過普及更換瓶和環保購物袋等加強再利用擴大的措施，預計到2040年將減少30%的塑料垃圾。據估算，如果將可回收塑料的比例從目前的2成增加至5成，預計可減少20%的塑料垃圾。此外，通過將產品的包裝和袋子等更換為可堆肥材料等的替代品，預計可減少17%的塑料垃圾。剩下的13%可以通過停止向目前塑料垃圾管理不善的國家出口廢塑料等方式來減少。

這種向再利用經濟的轉變，需要對替代材料的生產和回收設施的完善等方面進行投資，但如果考慮到傳統產品生產費用等的削減，到2040年為止，投資額預計將累計節約1.3萬億美元。

報告指出，積極的措施將為發展中國家提供技術創新的機會，具有到2040年創造70萬個就業崗位等的社會經濟效益。報告還強調，積極的塑料垃圾對策不僅可以防止對人類健康的危害，還可以有效減少廢舊產品燃燒處理過程中產生的二氧化碳等氣候變化。

UNEP安德森執行主任在報告書中寫道：「雖然塑料對社會有貢獻，但根據生產、使用、廢棄方式的不同，也會對人類健康等產生風險」。（供圖：UNEP）

條約構想源於發達國家的危機感

旨在防止全球性塑料污染的國際條約的構想之所以取得進展，是因為發達國家對流入海洋的塑料垃圾問題產生了危機感。發達國家隨著經濟的發展，量產和使用塑料製品，從而產生了大量的塑料垃圾。根據經濟合作與發展組織（OECD）的統計，到2015年流入海洋的塑料垃圾估計為800萬～1200萬噸，預計到2050年將超過魚類的總量。

顯示全球塑料消費量持續增加的圖表（供圖：OECD）

在發達國家中，首先是2015年在德國舉行的七國集團峰會（G7埃爾茂峰會）上制定了「應對海洋塑料垃圾的G7行動計劃」，第二年的2016年，在日本輪值主席國的G7伊勢志摩峰會上，「有意識地控制和減少塑料的產生」被寫入到了首腦宣言中。此後，G7和二十國集團領導人峰會（G20）也多次提到了海洋塑料垃圾問題。

2018年在加拿大舉行的G7沙勒瓦峰會通過了包含減少海洋塑料垃圾數值目標的《海洋塑料憲章》，但日本與美國拒絕簽署。日本政府的這一政策決定受到了國際社會的批評，之後，在2019年的G20大阪峰會上日本政府採取了積極的態度，彙總了「大阪藍色海洋願景」，提出了「2050年内將新的海洋塑料減少到零」的目標。

在以發達國家為中心的國際推動下，聯合國各成員國在2022年3月的聯合國環境大會上一致同意制定應對嚴重的塑料污染問題的國際條約。今年5月，在廣島舉行的G7廣島峰會的首腦宣言中寫道:「懷著到2040年將新塑料污染減少到零的目標雄心，期待政府間談判委員會在2024年底之前制定具有法律約束力的國際條約」。

G7廣島峰會現場，與會領導人發表了首腦聲明，其中包括積極參與防止塑料污染的國際條約（5月19日）（供圖：外務省）

草案中提示了「寬鬆」的並列選項

制定國際條約的政府間談判委員會第一次會議於2022年11月至12月在烏拉圭舉行，第二次會議於今年5月至6月在法國舉行。170多個國家的代表參加了此次會議。以委員會主席為中心的執行局以兩次會議磋商確認的内容為基礎制定了條約草案，並於9月公佈。

這份被稱為「零草案」的草案在解決問題方面缺乏實效性。在監管内容和資金支持方式等眾多重要項目上都反映出各國的意見分歧，内容上僅是羅列了多個備選方案。

防止全球塑料污染的國際條約草案第一頁（供圖：政府間談判委員會執行局/UNEP）

原案從開篇的「條約目的」開始就羅列了2個選項。「消除包括海洋環境在内的塑料污染，保護人類健康和環境」，「保護人類健康和環境免受包括海洋環境在内的塑料污染」。這很難理解，但區別在於是否要明確註明「消除污染」。作為條約，理所當然應該明確規定「消除」，但此舉反映了部分發達國家不願採取具體的監管措施的意向。

關於「目的」的條款中也同時記載了「到2040年為止，防止、削減、消除污染」的選項和沒有明確年限制約的選項。此外，關於削減的條款中，也並列存在著「不允許超出目標的生產和供應」這種嚴格規制的選項以及「管理生產和供應並採取必要措施進行削減」的「寬鬆」選項。

對於UNEP報告書中提到的一次性產品，草案中也出現了「設定限期禁止生產、銷售、進出口」的選項和「限期交給各國決定」的寬鬆選項。在對策的資金支持方面，也同時出現了「發展中國家要求設立基金」的選項和「根據發達國家的意見利用現有基金」的選項。像這樣，針對強化各國措施的重要條款中都出現了不同的選項。

草案在11月13日在肯尼亞舉行的第三次政府間談判委員會會議上進行了討論。然而，圍繞不同選項各國的分歧很大。雖然計劃在2024年底的制定期限之前舉行5次會議，但很多人認為在這個最終期限之前很難制定完成。

在法國巴黎召開的第2次政府間談判委員會會議現場（供圖：地球環境戰略研究機構主任研究員粟生木千佳）

當務之急是削減總量和提高再利用率

人們常說「每年有800萬噸塑料垃圾流入大海」。在國際機構的推算量中，日本環境省也引用了這一數值。雖然OECD最近指出，排放到環境的塑料垃圾中大部分堆積在陸地、湖泊、河流等地，進入大海的量只有170萬噸左右，但無論如何，這都是嚴重的環境問題。

據地球環境戰略研究機構（IGES）高級研究員堀田康彥稱，流出的塑料垃圾中約80%是由於地面垃圾管理不當造成的，估計日本也有2～6萬噸塑料垃圾流入大海。據堀田介紹，在北太平洋中央被稱為「太平洋垃圾帶」的海域漂浮著79,000噸的塑料垃圾。其中8%是微塑料，能辨別出製造國的約30%為日本製造。這一調查結果讓同為海洋國家的日本的責任受到了質疑。

日本的人均塑料容器廢棄量僅次於美國。日本政府2018年6月在内閣會議上通過了旨在削減塑料垃圾的《促進循環型社會形成基本計劃》。翌年5月制定了《塑料資源循環戰略》，2021年6月通過了《塑料資源循環促進法》。這項新法自2022年4月開始實施，將家庭產生的各種塑料垃圾視為「資源垃圾」，由市區町村統一回收，並要求提供一次性產品的企業有義務採取削減措施。

雖然還沒有詳細驗證這一新制度的效果，但根據幾年前的調查估計，每年沒有被回收的塑料瓶多達20多億個，因此還不能說日本社會已經停止使用「一次性塑料」了。雖然大多數塑料製品已被回收，但仍有許多被焚燒。雖然焚燒中也包括熱能利用，但UNEP重視的「再利用」率僅在20%左右。當務之急是減少塑料垃圾總量和提高國内再利用率。

塑料瓶等每天大量使用塑料製品的個人的意識改革也很重要，有必要重新審視可回收的產品不要用作一次性產品，以及極度依賴塑料的生活。

日本也應當在國際條約談判中也起到帶頭作用

日本迫切需要向資源循環再利用且能夠創造新附加值的「再利用經濟」和「循環經濟」轉型，同時也需要向被認為是塑料污染問題關鍵的東南亞等發展中國家提供援助。IGES的堀田和粟生木千佳主任研究員一致認為，為解決世界的塑料垃圾問題，亞洲等發展中國家對塑料垃圾的嚴格管理最為重要。

據熟悉各國為制定條約而進行談判的相關人士透露，歐洲等要求對塑料垃圾削減目標等制定全球相同的標準，而美國、中國和日本等支持由各國自主制定削減計劃，如同應對全球變暖的《巴黎協定》那樣。

在2019年G20大阪峰會上，日本帶頭通過了大阪藍色海洋願景，並促成了之後的條約制定。因此，日本需要在制定具有法律約束力、實效性高的條約方面也發揮帶頭作用。