科學研究 - 爲防止日益嚴重的全球塑膠污染而制定條約，草案出爐，拍板艱難

塑膠廢棄物造成的環境污染在全球範圍内日益嚴重。塑膠對人們來說非常熟悉。由於塑膠給人們的日常生活和社會帶來了極大的便利，全球的塑膠生產和使用量不斷增加。伴隨這一趨勢，塑膠廢棄物的數量也在不斷增加。

流入環境中的塑膠很難被分解。從陸地或河流流入大海，在漂流程序中碎裂成大小不到5毫米的「微塑膠」，在吸附有害化學物質後進入海洋生物活體內。之後可能透過食物鏈對人類健康產生負面影響。

聯合國環境規劃署（UNEP）《Turning off the Tap》報告書（詳見下文）中展示的不斷增加的塑膠廢棄物照片（供圖：UNEP、拍攝地點和時間不詳）

爲了解決日益擴大的全球塑膠污染，聯合國正在起草一項國際條約。爲爭取在2024年底前完成條約，目前已舉行了三次政府間談判委員會會議，最終敲定了條約草案。然而，條約能否在某種程度上限制塑膠的排放和廢棄，使其成爲具有法律約束力的内容呢。這個最大的問題還有待於研究，今後各國間的談判一定會是艱難的。

每年有1億700萬噸塑膠廢棄物流入到環境中

聯合國環境規劃署（UNEP）在今年5月發表了題爲《Turning off the Tap》（關閉水龍頭）的報告書，概述了全球塑膠污染問題。封面是塑膠廢棄物從水龍頭流出的示意圖，呼籲必須阻止塑膠廢棄物流入到環境中。

UNEP《Turning off the Tap》報告書封面（供圖：UNEP）

報告首先指出，自1950年以來，全球塑膠的生產和使用量急劇增加，每年生產4.3億噸塑膠，其中超過三分之二是很快就會成爲廢棄物（廢棄物）的一次性產品（短壽命產品），並且其數量正在不斷增加。如果生產量繼續操作保持現有水平，預計到2060年，產量將達到目前的三倍。發展中國家的生產和使用量在未來必定會增加，除非已開發國家減量生產和使用量，否則世界總量將會增加。

報告顯示，截至2020年，生產和使用的塑膠中約有2.38億噸成爲廢棄物，約1.07億噸流入到包括海洋在内的環境中。此外，預計到2040年，廢棄物產生量將超過4億噸，流入到環境中的量也將增加。

報告還指出，如果推遲5年實施具體的廢棄物減排措施，廢棄物量將增加8000萬噸。如果不採取行動，全球每年的社會和環境成本將達到3000億至6000億美元，有些估算甚至超過1.5萬億美元。此外，到2040年大幅削減廢棄物量的成本將達到約650億美元。

2020年全球產生了2.38億噸塑膠廢棄物，其中1.07億噸塑膠廢棄物流入到包括海洋在内的環境中。（供圖：UNEP）

UNEP報告稱，2040年減量80%是可能的

《Turning off the Tap》報告不僅介紹了全球塑膠污染的嚴重性，還研究了減量廢棄物的對策，並分析了採取措施與不採取措施相比在減量污染方面的效果。報告還表明，透過利用現有技術和政策轉變等對策，可以大幅減量塑膠污染。

報告指出，透過從一次性產品市場轉變爲可再利用市場，即從「丟棄經濟」轉變爲「再利用經濟」，到2040年可將塑膠廢棄物最多可減量80%。報告強調，有必要杜絕過度包裝等不必要的使用，轉而向再利用、循環利用、以及替代材料轉換。

在塑膠廢棄物問題中，產品的「再利用」、「循環利用」、「向替代材料轉換」非常重要（供圖：UNEP）

具體來說，首先從市場上取消過度包裝和不能再利用的塑膠製品，透過普及更換瓶和環保購物袋等加強再利用擴大的措施，預計到2040年將減量30%的塑膠廢棄物。據估算，如果將可回收塑膠的比例從目前的2成增加至5成，預計可減量20%的塑膠廢棄物。此外，透過將產品的包裝和袋子等更換爲可堆肥材料等的替代品，預計可減量17%的塑膠廢棄物。剩下的13%可以透過停止向目前塑膠廢棄物管理不善的國家出口廢塑膠等方式來減量。

這種向再利用經濟的轉變，需要對替代材料的生產和回收設施的完善等方面進行投資，但如果考慮到傳統產品生產費用等的削減，到2040年爲止，投資額預計將累計節約1.3萬億美元。

報告指出，積極的措施將爲發展中國家提供技術創新的機會，具有到2040年創造70萬個就業崗位等的社會經濟效益。報告還強調，積極的塑膠廢棄物對策不僅可以防止對人類健康的危害，還可以有效減量廢舊產品燃燒處理程序中產生的二氧化碳等氣候變遷。

UNEP安德森執行主任在報告書中寫道：「雖然塑膠對社會有貢獻，但根據生產、使用、廢棄方式的不同，也會對人類健康等產生風險」。（供圖：UNEP）

條約構想源於已開發國家的危機感

旨在防止全球性塑膠污染的國際條約的構想之所以取得進展，是因爲已開發國家對流入海洋的塑膠廢棄物問題產生了危機感。已開發國家隨着經濟的隊形變換，量產和使用塑膠製品，從而產生了大量的塑膠廢棄物。根據經濟合作與發展組織（OECD）的統計，到2015年流入海洋的塑膠廢棄物估計爲800萬～1200萬噸，預計到2050年將超過魚類的總量。

顯示全球塑膠消費量持續增加的圖表（供圖：OECD）

在已開發國家中，首先是2015年在德國舉行的七國集團峰會（G7埃爾茂峰會）上制定了「因應海洋塑膠廢棄物的G7行動計劃」，第二年的2016年，在日本輪值主席國的G7伊勢志摩峰會上，「有意識地控制和減量塑膠的產生」被寫入到了首腦宣言中。此後，G7和二十國集團領導人峰會（G20）也多次提到了海洋塑膠廢棄物問題。

2018年在加拿大舉行的G7沙勒瓦峰會透過了包含減量海洋塑膠廢棄物數值目標的《海洋塑膠憲章》，但日本與美國拒絕簽署。日本政府的這一政策決定受到了國際社會的批評，之後，在2019年的G20大阪峰會上日本政府採取了積極的態度，彙總了「大阪藍色海洋願景」，提出了「2050年内將新的海洋塑膠減量到零」的目標。

在以已開發國家爲中心的國際推動下，聯合國各成員國在2022年3月的聯合國環境大會上一致同意制定因應嚴重的塑膠污染問題的國際條約。今年5月，在廣島舉行的G7廣島峰會的首腦宣言中寫道:「懷着到2040年將新塑膠汙染減量到零的目標雄心，期待政府間談判委員會在2024年底之前制定具有法律約束力的國際條約」。

G7廣島峰會現場，與會領導人發表了首腦宣告，其中包括積極參與防止塑膠污染的國際條約（5月19日）（供圖：外務省）

草案中提示了「寬鬆」的並列選項

制定國際條約的政府間談判委員會第一次會議於2022年11月至12月在烏拉圭舉行，第二次會議於今年5月至6月在法國舉行。170多個國家的代表參加了此次會議。以委員會主席爲中心的執行局以兩次會議磋商應答的内容爲基礎制定了條約草案，並於9月公佈。

這份被稱爲「零草案」的草案在解決問題方面缺乏實效性。在監管内容和資金支援方式等衆多重要專案上都反映出各國的意見分歧，内容上僅是羅列了多個備選方案。

防止全球塑膠污染的國際條約草案第一頁（供圖：政府間談判委員會執行局/UNEP）

原案從開篇的「條約目的」開始就羅列了2個選項。「消除包括海洋環境在内的塑膠污染，保存人類健康和環境」，「保存人類健康和環境免受包括海洋環境在内的塑膠污染」。這很難理解，但區別在於是否要明確註明「消除污染」。作爲條約，理所當然應該明確規定「消除」，但此舉反映了部分已開發國家不願採取具體的監管措施的意向。

關於「目的」的條款中也同時記載了「到2040年爲止，防止、削減、消除污染」的選項和沒有明確年侷限約的選項。此外，關於削減的條款中，也並列存在着「不允許超出目標的生產和供應」這種嚴格規制的選項以及「管理生產和供應並採取必要措施進行削減」的「寬鬆」選項。

對於UNEP報告書中提到的一次性產品，草案中也出現了「設定限期禁止生產、銷售、進出口」的選項和「限期交給各國決定」的寬鬆選項。在對策的資金支援方面，也同時出現了「發展中國家要求設立基金」的選項和「根據已開發國家的意見利用現有基金」的選項。像這樣，針對強化各國措施的重要條款中都出現了不同的選項。

草案在11月13日在肯尼亞舉行的第三次政府間談判委員會會議上進行了討論。然而，圍繞不同選項各國的分歧很大。雖然計劃在2024年底的制定期限之前舉行5次會議，但很多人認爲在這個最終期限之前很難制定完成。

在法國巴黎召開的第2次政府間談判委員會會議現場（供圖：地球環境戰略研究機構主任研究員粟生木千佳）

當務之急是削減總量和提高再利用率

人們常說「每年有800萬噸塑膠廢棄物流入大海」。在國際機構的推算量中，日本環境省也引用了這一數值。雖然OECD最近指出，排放到環境的塑膠廢棄物中大部分堆積在陸地、湖泊、河流等地，進入大海的量只有170萬噸左右，但無論如何，這都是嚴重的環境問題。

據地球環境戰略研究機構（IGES）高級研究員堀田康彥稱，流出的塑膠廢棄物中約80%是由於地面廢棄物管理不當造成的，估計日本也有2～6萬噸塑膠廢棄物流入大海。據堀田介紹，在北太平洋中央被稱爲「太平洋廢棄物帶」的海域漂浮着79,000噸的塑膠廢棄物。其中8%是微塑膠，能辨別出製造國的約30%爲日本製造。這一調查結果讓同爲海洋國家的日本的責任受到了質疑。

日本的人均塑膠容器廢棄量僅次於美國。日本政府2018年6月在内閣會議上透過了旨在削減塑膠廢棄物的《促進循環型社會形成基本計劃》。翌年5月制定了《塑膠資源循環戰略》，2021年6月透過了《塑膠資源循環促進法》。這項新法自2022年4月開始實施，將家庭產生的各種塑膠廢棄物視爲「資源廢棄物」，由市區町村統一回收，並要求提供一次性產品的企業有義務採取削減措施。

雖然還沒有詳細驗證這一新制度的效果，但根據幾年前的調查估計，每年沒有被回收的塑膠瓶多達20多億個，因此還不能說日本社會已經停止使用「一次性塑膠」了。雖然大多數塑膠製品已被回收，但仍有許多被焚燒。雖然焚燒中也包括熱能利用，但UNEP重視的「再利用」率僅在20%左右。當務之急是減量塑膠廢棄物總量和提高國内再利用率。

塑膠瓶等每天大量使用塑膠製品的個人的意識改革也很重要，有必要重新審視可回收的產品不要用作一次性產品，以及極度依賴塑膠的生活。

日本也應當在國際條約談判中也起到帶頭作用

日本迫切需要向資源循環再利用且能夠創造新附加值的「再利用經濟」和「循環經濟」轉型，同時也需要向被認爲是塑膠污染問題關鍵的東南亞等發展中國家提供援助。IGES的堀田和粟生木千佳主任研究員一致認爲，爲解決世界的塑膠廢棄物問題，亞洲等發展中國家對塑膠廢棄物的嚴格管理最爲重要。

據熟悉各國爲制定條約而進行談判的相關人士透露，歐洲等要求對塑膠廢棄物削減目標等制定全球相同的標準，而美國、中國和日本等支援由各國自主制定削減計劃，如同因應全球暖化的《巴黎協定》那樣。

在2019年G20大阪峰會上，日本帶頭透過了大阪藍色海洋願景，並促成了之後的條約制定。因此，日本需要在制定具有法律約束力、實效性高的條約方面也發揮帶頭作用。