政策 - 日本内閣通過新型傳染病對策行動計劃：十年來首次全面修訂，呼籲加強「平時準備」

為應對下一次的傳染病的世界大流行，日本政府於7月2日的内閣會議上通過了新的「關於新型流感等對策的政府行動計劃」。根據新冠肺炎大流行期間的防控經驗，日本政府十年來首次對該計劃進行了全面修訂。新計劃的内容不僅涵蓋了防控新冠肺炎，還包括應對新型流感等多種傳染病的措施。

傳染病危機往往來得很突然。因此，新行動計劃以疫情的反複流行為前提，重點強化了完善醫療體制等充實「平時準備」相關工作。其中還規定，即使在科學見解尚不充分的情況下，政府也可以採取包括發布緊急狀態宣言在内的應急措施。另外，鑑於舊版行動計劃即便在經歷了新冠疫情後仍然長期未作修訂的情況，今後將在6年後再做修訂。

傳染病危機處理擔當大臣新藤義孝在内閣會議後的新聞發布會上表示：「將從平時起開展有效的訓練、進行細緻的宣傳和告知，加強中央和地方政府的合作，確保在應對下次傳染病危機時萬無一失。」

内閣會議通過「關於新型流感等對策的政府行動計劃」後，傳染病危機處理擔當大臣新藤義孝召開新聞發布會（7月2日，供圖：内閣傳染病危機處理統括廳）

新冠肺炎的感染情況目前處於緩慢上升趨勢。人們的日常生活似乎回到了疫情前的狀態，但這並不意味著病毒已經消失。未來也無法排除新型傳染病出現大流行的可能性。日本中央政府以及地方政府、醫療保健機構需要齊心協力，以新冠疫情中的慘痛經歷為教訓，確保新行動計劃高效實施。

新計劃由「口岸防疫」「檢查」等13個項目構成

舊行動計劃是為應對2009年全球放大的甲型H1N1流感而於2013年制定的。主要内容針對甲型H1N1流感，並且以疫情將在較短時期内結束為前提。為此有人指出，在應對新冠疫情時，該計劃並沒有充分發揮作用。此次的新行動計劃内容得到大幅充實，篇幅超過200頁，是舊計劃的兩倍以上。新計劃是日本政府的諮詢機構「新型流感等對策推進會議」（議長為國立成育醫療研究中心理事長五十嵐隆）自2023年9月起反復討論後彙總制定的。

「新型流感等對策推進會議」議長五十嵐隆（供圖：日本國立成育醫療研究中心）

此次内閣通過的新行動計劃首先明確表示「根據因新冠肺炎而發現的課題以及相關法律的修訂，新行動計劃以建設能夠應對多種傳染病危機的社會為目標」，其最明顯的特徵就是「加強平時準備」。

具體而言，新計劃線規定，國家和地方政府的相關機構應當「平時進行有效的訓練，並不斷地進行檢查與改進」。同時，還要求地方政府在疫情發生時做好準備，與相關機構簽訂協議，在疫情實際發生時迅速建立醫療和檢測機制。此外，新計劃還指出了日常生活中的合作和構築社會網絡的重要性。

新計劃將應當採取的措施分為了「執行體制」、「資訊收集與分析」、「資訊提供與共享、風險溝通」、「口岸防疫措施」、「防止疫情蔓延」、「疫苗」、「醫療」、「治療藥物與治療方法」、「檢測」等13個獨立項目，又將每個項目細化為「準備期」「初動期」「應對期」三個階段。其目的是能夠根據多波感染的情況靈活調整防控措施。

新計劃還進一步列舉了「橫向視角」，分別為：「人才培養」、「國家與地方公共團體（地方政府）的合作」、「數字化轉型（DX）的推進」、「對研究開發的支持」、「國際合作」5個實施計劃所必須的環節。

「關於新型流感等對策的政府行動計劃」概要（供圖：内閣傳染病危機處理統括廳）

國家和地方相互協調、明確指示

2020年1月，日本國内首次確診新冠肺炎病例。經過之後的新冠疫情大流行，2023年5月上旬新冠肺炎被列為《傳染法》中的5類傳染病。截至目前日本國内共經歷了10波感染疫情，約有3300萬人感染新冠肺炎。此後病毒感染不斷反復，而目前疫情也仍未完全平息。

新行動計劃對新冠肺炎在被列入5類傳染病之前的3年多疫情時期做了回顧：「傳染病危機影響了社會的方方面面，不僅對國民的生命和健康構成了重大威脅，也對經濟、社會生活等民生穩定構成了重大威脅。」

新冠疫情期間，日本國内死亡超過7萬人。其間，政府的緊急事態宣言等各種對策以及防控措施也曾產生混亂。在感染高峰期，患者因無法住院而在家中或療養設施中去世的情況多次發生。此外，還出現了行政處理滯後，導致保健所功能癱瘓的情況。

新計劃明確了國家和都道府縣地方政府應如何進行綜合協調和指示。作為「國家的責任」，該計劃明確規定「整個國家有責任建立完善的應對體系」，還規定了國家在疫苗、診斷藥物和治療藥物的早期開發和保障方面的責任。

對於都道府縣，新計劃要求都道府縣在平時就針對確保病牀、發熱門診、向居家療養者提供醫療服務等問題與醫療機構簽訂協議，以確保能迅速應對「傳染病緊急事態」。此外，新計劃將村鄉定位為「離居民最近的行政單位」，要求其與都道府縣以及鄰近的村鄉合作，正確地進行疫苗接種並為需要幫助的人提供援助服務。

在新冠疫情期間，資訊的提供和發布也曾帶來混亂。為此，新計劃將「資訊提供與共享、風險溝通」列入了13個項目之一，並與其他項目一樣為其分別制定了「準備期」「初動期」「應對期」應當採取的措施。例如，作為準備期雙向溝通的理想狀態，新計劃除了規定了「為了能夠適當地進行風險溝通，國家應該監控虛假和錯誤資訊的傳播，建立一個能夠掌握資訊接收者反應等資訊的體制」，還將國家呼叫中心的建設與擴充納入到計劃中。

2022年12月5日至2024年7月7日「定點」報告的新冠新增感染人數變化趨勢圖（供圖：厚生勞動省）

全民都是新冠疫情的當事人

對於作為新行動計劃制定基礎的新冠疫情，新行動計劃總結道：「所有國民在不同立場、不同處境下都是面臨傳染病危機的當事人，這突顯了整個社會共同應對大流行的必要性。」計劃還強調：「傳染病危機不會因新冠的防控而終結，未來必然會有新的傳染病危機到來。」

「在新冠疫情中，由於政府行動計劃事前準備不充分，導致了醫療資源緊張」——新行動計劃就是在對此反思的基礎上誕生的，但仍有專家批評稱，新行動計劃對於一系列新冠疫情防控措施本身的驗證尚不充分。即使在新計劃制定之後，仍必鬚根據需要進行個別的驗證工作。

作為傳染病防控措施的關鍵一步，日本政府於2023年9月成立了承擔國家應對指揮部職責的「内閣感染症危機處理統括廳」，同時更換了「新型流感等對策推進會議」議長等人員，刷新了傳染病防控體系，此外，政府還計劃於2025年4月設立為政府提供科學建議的「國立健康危機處理研究機構」（JIHS）。日本政府今後除了完善這些新機構外，還將以新行動計劃為支柱，初步建立應對下次大流行的體制。

然而，一旦發生傳染病大流行，要兼顧傳染病醫療和常規醫療並非易事。許多臨床醫生對新冠肺炎的再次流行和應對新型傳染病的醫療體制感到擔憂。截至2023年8月一直擔任對策推進會議議長、在新冠疫情期間向政府提出了100多項建議的尾身茂回顧道：「雖然傳染病防控措施沒有唯一、絕對的正確答案，但我們的防控措施目標一直是最大限度地減少社會經濟負擔，同時最大限度地控制疫情擴散。然而，到了具體對策階段，很難找到唯一的正確答案。」

2023年9月14日，尾身茂在日本記者俱樂部召開新聞發布會（作者攝影）

繼續警惕新冠再次流行

日本厚生勞動省7月12日公佈，日本全國約5000家定點醫療機構在1日至7日期間報告的新冠病毒感染者人數為3萬9874人。平均每家醫療機構的感染者人數為8.07人，較前一週增加約1.4倍，連續9周增長。全國約500家定點醫療機構報告的新增住院患者人數為2340人，與前一週相比同樣增加了約1.4倍。

從都道府縣來看，平均每家醫療機構的感染者人數較多的地區有沖繩縣（29.92人）、鹿兒島縣（23.13人）、宮崎縣（19.74人）等，九州和沖繩的感染者增加尤為明顯。另一方面，秋田縣（2.13人）、青森縣（2.42人）等東北地區的感染者增加相對較少。廣島縣的這一數值為6.1人，該縣7月11日發布了縣内的「新冠醫療緊急警報」。

内閣官房長官林芳正在7月12日下午的新聞發布會上表示：「我們已注意到廣島縣發布了縣内的警報。全國範圍内的新冠肺炎感染者人數也有緩慢增加的趨勢。政府正在向國民普及咳嗽禮儀和手部消毒等傳染病預防措施，並將繼續根據未來的傳染趨勢，努力採取恰當的傳染病防控措施。」