教育留學 - 日本「幼兒教育免費化」政策的來龍去脈

近來，一則關於日本從2019年10月1日起開始實施「幼兒教育和保育免費化」政策[1]的影片爆紅，有關報導也是滿天飛。很欣慰國内公衆能以一種更爲開放包容的態度討論和學習海外最新的技術和制度，但部分報導或是望文生義或是片面強調，對政策本身反而缺乏客觀介紹。

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在中國曾廣爲傳播的一段影片

「客觀日本」之前已對一度在華文報導中甚囂塵上的「白血病冶癒藥物Kymriah納入日本醫保」[2]和日本政府批准研發「人獸嵌合體」[3]等新聞熱點的真相進行了客觀介紹。「客觀」，是我們執着堅守、不懈追求的宗旨和目標，也是鞭策我們再接再厲、不斷前行的準則和信條。今天本文將再次爲大家介紹日本「幼兒免費教育」政策的來龍去脈和真實情況。

談及幼兒免費教育問題，無法繞開關於日本的兩個老生常談的話題「少子化和老齡化」。

根據日本文部科學省所屬國立社會保障和人口問題研究所2015年所做的出生動向基本調查（夫妻問卷），對於二三十歲的適孕年輕夫婦來說，想要小孩卻沒敢要、想多生卻沒敢多生的最大理由是「孩子撫養和教育負擔過重」（圖1）。

圖1 日本年輕夫婦少子化終極因數調查（圖：文部科學省）

同期，日本内閣府2015年所做「婚姻家庭形成相關意識調查」中顯示，對於「政府出臺什麼政策時會想要小孩兒」的設問，排名最高的兩個回答分別是「補貼將來的教育費用」（68.6%）和「補貼幼稚園和託兒所等費用」（59.4%）（圖2）。

圖2 提高日本年輕夫婦生育慾望的措施調查（圖：内閣府）

幼兒教育作爲人格形成的關鍵基礎，保障所有兒童享受到高質量的幼兒教育極爲重要。英國已於2004年對三四歲的幼兒教育開始實施免費化（5歲開始義務教育），2014年開始對年收低於240萬日元的低收入家庭的2歲兒童全面實行免費化；法國對三到五歲兒童爲主的幼稚園已實施99%的公立免費化；韓國則在2012年制定了三到五歲幼兒教育免費化方針，2013年已實施公立幼稚園全面免費化。

鑑於上述終極因數，作爲因應少子化的重要舉措之一，日本於2015年正式提出幼兒教育免費化以減輕教育負擔的議題，並開始實施年度幼兒教育階段免費化。2017年12月8日内閣會議上透過的《一攬子新經濟政策》中決定正式全面推進幼兒教育免費化。

但是教育免費化涉及的一個關鍵問題是財政來源，由此不得不提及另一個「老齡化」問題。由於日本已經步入了老齡化社會，且老齡化進程不斷加速，與之相伴的巨大社會保障費用也滾雪球般持續增高（圖3）。財政收入增加主要藉助提高稅收和增發國債。但與透支後代子孫的國債相比較，日本政府更傾向於讓享受當下社會保障福利的一代人多承擔一些納稅義務。於是，日本普通消費稅率在2014年4月1日從5%提高到8%後，2019年10月起將進一步提高到10%。

圖3 日本老齡化帶來的社會保障花費劇增（圖：財務省）

爲了確保政府財政穩定、社會保障階層正常運轉而出臺的提高消費稅政策實施在即，安倍政權承諾將消費稅提高得到的政府收入用於全社會各個年齡層次的人羣。此前，幼兒教育免費化原本計劃從2019年4月部分實施，2020年4月全面推行。在2018年6月人生100年時代構想會議上，安倍政權主推的「人才培養革命」政策敲定，6月15日内閣會議透過《2018經濟財政營運和改革基本方針》，幼兒教育免費化被提前半年即2019年10月1日起和消費稅提高起伏同步實施（圖4）。

圖4 增稅的用途（圖：財務省）

這項政策的特點是在新構建的惠及各代群體的全能型社會中，一改以往以養老爲中心的財政政策，增加對各個年齡層次人羣的特定補貼，以達到入托兒童等候群體的消除、幼兒教育和保育的免費化、高等教育免費化、老人介護人員待遇提高等等，實施真正意義上的「老有所終、壯有所用、幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養」（圖5）。

圖5 新經濟政策下的全能型社會保障階層（圖：財務省）

日本從10月1日起開始全面推行的「幼兒教育免費化」，確實是日本戰後繼小學、中學實行九年制義務教育以來教育系統實施的重大改革，但也並非是完全免費教育，適用物件、適用條件、申請手續等都有着層層侷限和細緻規定（圖6）。

圖6 日本推行幼兒教育免費化（圖：内閣府）

從兒兒童期齡來看，3歲到5歲的兒童，不論家庭收入如何，進入幼稚園、保育所、認定兒童園以及地區型保育園、企業主導型保育事業等免除入園費。此處提到的物件期間是指滿3歲後的4月1日到小學入學前的3年間。接送費、活動費、餐費等仍然由家庭負擔，但家中排行老三以後的兒童以及年收低於360萬日元的家庭可以免除點心等副食品的費用。

如果3歲到5歲的兒童進入幼稚園托育的，每月最多免除1.13萬日元；進入企業主導型保育事業，將根據年齡從之前的入園費中減免一定金額；對兒童及育兒援助新制度物件以外的幼稚園，每月免除上限爲2.57萬日元；進入認定外保育設施（普通身份鑑定外保育設施、地方自治體獨自認證的保育設施、保姆、身份鑑定外的事業所内保育等）、臨時托育事業、病兒保育事業、家庭援助中心事業的，每月免除上限爲3.7萬日元（圖7）。

圖7 幼兒教育免費政策的細則（圖：内閣府）

爲了應答是否滿足免費條件，需要向所在市區町村提交申請並接受保育必要性認定。保育必要性各地域要求不同，但一般僅限於父母同時工作、單親家庭、監護人有殘障、父母同時需要贍養介護祖父母等情況。

對於0歲到2歲兒童，僅限已豁免住民稅的家庭進入保育所、認定兒童園以及地區型保育園、企業主導型保育事業等免費；進入認定外保育設施的，每月免費上限爲4.2萬日元。進入認定保育所等的最年長的兒童計爲第1個兒童，第2個兒童半價，第3個兒童免費。其中，年收入少於360萬日元的家庭的第1個兒童的年齡不限。此處所提到豁免住民稅的家庭，一般包括低保戶、前一年收入低於204萬4000日元的殘障人士或單親家庭等。

另外，對於學齡前殘障兒童使用幼稚園、保育園、認定兒童園，以及兒童隊形變換援助、醫療型兒童隊形變換援助、住宅訪問型兒童隊形變換援助、保育所等訪問援助、福利型殘障兒童入托設施、醫療型殘障兒童入托設施等的，均免費；但醫療費用、食材費用等入園費以外的費用仍由家長負擔。

在日本，入托難仍是一個亟待解決的問題。在某些地區排隊等上半年甚至兩年的情況並不鮮見（圖8）。一方面，日本女性解放思想願意從家庭主婦走上就業崗位的比例升高；一方面，從國家層面上曾制定「安心育兒計劃」專項政策，要求從2018年到2022年的五年間擴充32萬兒童的託兒所容量，以滿足女性就業率到80%的需求。目前該計劃也已經被要求提前兩年即到2020年底達成。

圖8 2018年度日本託兒所利用各年齡兒童數佔比（圖：文部科學省）

保育人員和幼教的待遇問題也不容忽視。2019年4月起，已經統一將工資上調1個點，大約每月提高3000日元。但仍然面臨認證從業人員嚴重不足的現狀。

2019年10月開始起動消費稅提高，收入顯現需要到2020年。所以當初計劃從2020年4月份開始全面起動幼兒教育免費化。但政府最終還是選擇提前半年推行，主要是增加民衆對消費稅提高的理解以及減輕伴隨消費稅提高可能產生的消費低迷。之前2014年消費稅提高到8%時，增稅後的半年内消費力曾出現明顯下降。但據推算，全面實施提前半年大概需要預算2千到3千億日元，這無疑惡化了原本希望透過增稅來改善的財政狀況。另外由於是在財年的年中進行重大政策調整，可能會招致一些意想不到的混亂。

幼兒教育免費化政策的推進同時也帶來一些其他的負面影響，例如由於政府認定的託兒所可以免費化，導致非認定的託兒所陷入經營困難；同時，各地政府對託兒所的檢驗認定標準並沒有隨政策推進而作相應改變。

供稿宋傑東京大學博士
編輯修改 JST客觀日本編輯部